Kotikuntalaki ja kotikunnan vaihtamisen rajoitukset

Lausunto 14.10.2005
Lausuntopyyntö 29.8.2005

Sisäasiainministeriö
Kuntaosasto
PL 26
00023 VALTIONEUVOSTO

Yleistä

Näkövammaisten Keskusliitto kiittää sisäministeriötä mahdollisuudesta lausua käsityksensä kotikuntatyöryhmän loppuraportista Kotikuntalaki ja kotikunnan vaihtamisen rajoitukset (Sisäasiainministeriön julkaisuja 24/2005). Näkemyksemme mukaan työryhmän raportissa esittämä tarve sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikössä hoitoa ja huoltoa saavan muutto-oikeutta rajoittavan kotikuntalain rajoitussäännöksen kumoamisesta perustuslain 9 §:n liikkumisvapaussäännöksen vastaisena on välttämätön ja edellyttää pikaista toteuttamista.

Tässä lausunnossa olemme arvioineet kotikuntatyöryhmän ehdotuksia ensisijaisesti suhteessa nykyiseen kunta- ja palvelurakenteeseen. Kuitenkin vireillä olevan kunta- ja palvelurakennehankkeen toteutumisen myötä voi palvelujen järjestämisvastuualueissa sekä valtion ja kuntien tehtävien ja kustannusten jaossa tapahtua huomattavia muutoksia nykytilaan verrattuna. Lisäksi vammaisten ihmisten kannalta merkitystä asiassa on myös sosiaali- ja terveysministeriössä hallitusohjelman mukaan valmisteltavalla vammaispalvelulain ja kehitysvammalain yhdistämisellä. Muun muassa näistä syistä on käsityksemme mukaan perusteltua odottaa niin kunta- ja palvelu-rakennehankkeen kuin vammaislakien yhdistämisen etenemistä ja valmistella kattavan muutto-oikeuden toteutumiseksi tarvittavat lainsäädännölliset muutokset vastaamaan tulevaa toimintaympäristöä. Koska kyse on perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseen liittyvästä seikasta, niin valmistelutyö tulee tehdä viivytyksettä edellä mainittuja hankkeita koskevien hallituksen esitysten valmistuttua tai mahdollisuuksien mukaan yhtäaikaisesti niiden valmistelun kanssa. Tällöin on käytävä myös uusi lausuntokierros, jotta muutto-oikeuden toteutusta koskevia ehdotuksia on mahdollista riittävästi arvioida myös sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja käyttävien henkilöiden näkökulmasta.

Kotikuntalain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön muutokset

Työryhmän ehdotus kotikunnan vaihtamisen sitomisesta siihen, että henkilö tosiasiallisesti on tai tulisi olemaan pidempiaikaisesti laitoksessa, asumispalveluyksikössä tai perhehoidossa siinä kunnassa, jonka hän itse valitsee uudeksi kotikunnakseen, on tarkoituksenmukainen. Kotikunta-työryhmän mukaan tilanteissa, jossa jo muuttohetkellä hoidon tai huollon tarpeen arvioidaan olevan pitkäaikainen eli yli vuoden kestävä olisi henkilöllä mahdollisuus välittömästi vaihtaa kotikuntaa. Tällöin kotikunnan vaihto-oikeutta ei sidottaisi siihen kuinka pitkäksi ajaksi maksusitoumus kunnasta annetaan, vaan siihen kuinka kauan hoidon laitoksessa, asumispalvelu-yksikössä tai perhehoidossa arvioidaan kestävän tai kuinka kauan se on jo kestänyt. Perusteltu on niin ikään myös työryhmän ehdotus uuden kotikunnan velvollisuudesta järjestää palvelut kolmannessa kunnassa silloin kun henkilö muuttaa vanhasta kotikunnastaan suoraan uuden kotikunnan järjestämään hoitoon kolmanteen kuntaan eikä tosiasiallisesti muuta asumaan palveluja järjestävään kuntaan.

Käytännössä asiakkaiden kannalta voi ongelmalliseksi osoittautua päätösten tai maksusitoumusten saaminen tilanteissa, joissa asiakkaan hoidon tai huollon tarpeen laitoksissa, asumispalveluyksiköissä ja perhehoidossa arvioidaan olevan pitkäaikainen ja joissa esimerkiksi asiakkaalle läheisimmät ihmiset asuvat toisessa kunnassa kuin asiakas itse. Tällöin voi seurauksena olla esimerkiksi päätöksenteon tarpeeton pitkittyminen tai päätösten antamatta jättäminen, kun asiakkaan toivotaan muuttavan pois kunnasta ennen kuin hänen palveluihinsa vastaamisesta aiheutuu kunnalle taloudellisia vastuita ja seuraamuksia.

Tämä kysymys liittyy työryhmän raportissa sosiaali- ja terveysministeriölle jatkovalmisteltavaksi esitettyyn kysymykseen selvittää mahdollisuus koti-kunnan vaihtamiseen silloin kun henkilö ei vielä ole laitoksessa, asumis-palveluyksikössä tai perhehoidossa siinä kunnassa, johon hän haluaa muuttaa. Kun sosiaali- ja terveyspalveluissa on keskeisesti kyse myös niitä tarvitsevien henkilöiden perusoikeuksien toteutumisen turvaamisesta laajemminkin kuin nyt pohdittavana olevan perustuslain 9 §:n mukaisen liikkumisvapauden osalta, niin pidämme välttämättömänä että yksiselitteinen muutto-oikeus taataan lainsäädännössä samanaikaisesti sekä jo nyt laitoshoidossa, asumispalveluyksikössä tai perhehoidossa oleville että niiden tarpeessa oleville henkilöille.

Laitoshoidon, asumispalvelujen ja perhehoidon ohella vammaisille ihmisille tosiasiallinen kotikunnan vaihtamisen edellytys on myös muiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen saaminen yksilöllistä tarvetta vastaavalla tavalla. Muuttoa suunnittelevan ja siihen valmistautuvan vammaisen ihmisen on saatava ennen kotikunnan vaihtamista esimerkiksi tieto siitä, missä laajuudessa hänen jokapäiväisen suoriutumisensa kannalta välttämättömät palvelut ja tukitoimet kuten esimerkiksi vammaispalvelulain (380/1987) ja -asetuksen (759/1987) mukaiset henkilökohtainen avustaja ja vaikea-vammaisten kuljetuspalvelut erityisesti työ- ja opiskelumatkojen osalta uudessa kunnassa hänelle järjestetään. Huolimatta työryhmänkin viittaamasta hallintolaissa (434/2003) kunnille säädetystä velvoitteesta käsitellä ulkokuntalaisten hakemuksia sekä neuvoa palvelujen saamisessa on tilanne usein todellisuudessa sellainen, että palveluja hakevalle tai niistä tietoja kysyvälle henkilölle vastataan, ettei hänen palvelutarpeeseensa voida ottaa kantaa, koska hänellä ei ole kotipaikkaa kunnassa. Vain osittain toteutuu esimerkiksi se, että vammaispalvelulain ja -asetuksen mukaisista vaikeavammaisten asunnonmuutostöiden kustannusten korvaamisesta vastaa lähtökunta aina silloin kun niiden suorittaminen on muuton edellytyksenä. Tämä merkitsee, että äärimmillään vaikeavammaiset muuttajat joutuvat tilanteisiin, joissa he eivät saa asiassaan päätöstä uudelta tai vanhalta kunnalta. Palvelutyhjiö ja päätösten puuttuminen merkitsee, että heillä ei myöskään ole muutoksenhakuoikeutta, mikä puolestaan kaventaa perustuslainmukaisen (PL 21 §) oikeusturvan toteutumista. Tästä syystä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä tulee työryhmän esitysten lisäksi täsmentää siten, että kotikuntaa muuttavalle vammaiselle ihmiselle tulee uuden kotikunnan antaa sitova päätös muuton edellytyksenä olevista jokapäiväisestä elämästä suoriutumisessa tarvittavista palveluista ja tukitoimista, jotta muutto-oikeus voi tosiasiassa toteutua.

Koska yhä useammin vammaiset ihmiset joutuvat oikeusteitse hakemaan ratkaisuja heille välttämättömiin ja perusoikeuksien toteutumista turvaaviin palveluihin ja tukitoimiin silloinkin kun lähtökohtaisesti on selvää, että asiakkaalla on oikeus hakemaansa palveluun tai tukitoimeen ja asiassa on jo sovellettavaa oikeuskäytäntöä, on jatkovalmistelussa perusteltua tarkastella myös sanktiojärjestelmän luomista tilanteisiin, joissa kunnan päätöksenteko- ja soveltamiskäytännöt ovat voimassaolevan lainsäädännön ja oikeus-käytännön vastaisia.

Kotikuntatyöryhmän loppuraportissa kiinnitetään perustellusti huomiota myös siihen, että kotikunnan vaihtuminen merkitsee tosiasiallisesi sitä, että uusi kotikunta päättää palvelujen järjestämisestä. Työryhmä katsoo, että tällä voi siten olla vaikutusta myös henkilön saamien palvelujen sisältöön tai tasoon ja siihen, että hän voi jopa joutua vaihtamaan hoito- tai hoivapaikkaansa silloinkin kun hän valitsisi kotikunnakseen juuri sen kunnan, jossa palveluja on ennen kotikunnan vaihtamista tuotettu.

Näiden ongelmien välttämiseksi ja muutoinkin on lähtökunnassa huolehdittava siitä, että asiakkaalle laaditaan sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000 7 §) mukainen asiakkaan tarpeita vastaava palvelusuunnitelma, joka tulee ottaa huomioon palveluja järjestettäessä. Tarvittavan palvelukokonaisuuden ohella suunnitelmassa tulee selvittää myös asiakkaalta perittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen käytöstä perittävät asiakasmaksut. Asiakkaan toimeentulon turvaamiseksi suunnitelman laatimisen yhteydessä on sovittava tarvittaessa myös maksujen alentamisesta ja perimättä jättämisestä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992) annetun lain 11 §:n mukaisesti.

Muutto-oikeuden toteuttaminen voi työryhmän käsityksen mukaan merkitä myös sitä, että osa muuttajista voi ohittaa palvelujonoissa jo pitkään kunnassa asuneet. Tämä voi siten lisätä paineita määritellä kunnissa hoidon ja huollon järjestämisen arviointiperusteita. Työryhmä esittää luokituksen perusteiden säätämisestä laissa. Myös työryhmän ehdottama kuntalaskutus perustuisi tähän luokkakohtaiseen hinnoitteluun. Säädöstasolla ei kuitenkaan tule rajoittaa käytettävissä olevia arviointimenetelmiä vain tiettyihin erikseen nimettyihin vaan luokitusperusteista säädettäessä on huolehdittava siitä, että kunkin henkilön kohdalla käytetään hänen yksilölliseen tilanteeseensa soveltuvinta arviointimenetelmää. Käytettäviin arviointimenetelmiin on sisällytettävä myös erilaiset itsearviointimenetelmät sekä hoito-, kuntoutus- ja palvelusuunnitelmien sisältö.

Alaikäisten ja perheellisten kanssa muuttavien henkilöiden asemaa työryhmä pitää melko ongelmattomana. Kotikuntalakiin vaadittava nimenomainen säännös perheellisen ja alaikäisen oikeudesta vaihtaa kotikuntaa lienee kuten työryhmä olettaa helposti toteutettavissa. Säädöksessä on kuitenkin otettava huomioon se, että näissä tilanteissa myös kotikunnan säilyminen ennallaan tulee turvata silloin kun asianosaiset itse pitävät sitä tarpeellisena. Tällöin on esimerkiksi itsenäistymässä olevien alaikäisten kohdalla otettava huomioon heidän oma käsityksensä asiasta heidän ikä- ja kehitystasonsa huomioon ottaen samoin kuin heidän etunsa.

Kuntalaskutus

Kuntalaskutuksesta ehdotetaan lakia, joka koskisi henkilöitä, jotka kunnan päätöksen perusteella ovat hoidossa ja huollossa laitoksessa, asumis- palveluyksikössä tai perhehoidossa ja jotka vaihtavat kotikuntaansa koti- kuntalain säännöksen perusteella ja jolle uusi kotikunta järjestää laitoshoitoa, asumispalveluja tai perhehoitoa. Kuntalaskutus edellyttäisi, että henkilö on välittömästi ennen muuttoa ollut kunnan päätöksellä hoidossa tai huollossa edellä mainitussa yksikössä. Laskutusoikeus seuraisi henkilöä hänen muuttaessaan edelleen toiseen kuntaan. Vastuun sitomista ensimmäisen päätöksen tehneeseen kuntaan työryhmä pitää välttämättömänä, koska muutoin laskut kasautuisivat palveluja tarjoavien kuntien maksettaviksi.

Jo aiemmin tässä lausunnossa toteamme kustannusvastuun säätämisen ensimmäiselle kunnalle voivan tuottaa ongelmia asiakkaan tarpeiden mukaisessa päätöksenteossa. Kustannusten jakaminen ja kohdentaminen oikeudenmukaisesti ja myös hallinnollisesti tarkoituksenmukaisella tavalla kuntien kesken on vaikea kysymys. Sen selvittämisessä tulee tavoitella sellaista ratkaisua, joka itsessään ei sisällä aineksia sellaisiin rakenteellisiin vääristymiin, jotka tosiasiassa estäisivät muutto-oikeuden toteutumista. Lähtökohdaksi tulee asettaa malli, jossa asiakkaalle turvataan hänen tarvitsemansa hoito tai huolto sekä palvelut. Mikäli erimielisyyksiä esimerkiksi kustannusvastuista on, tulee kuntien keskenään neuvotella ratkaisusta tai tarvittaessa saattaa asia hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain (586/1990) mukaisena hallintoriita-asiana tutkittavaksi. Kuntien erilaiset käsitykset järjestämis- ja kustannusvastuista eivät missään tapauksessa saa jättää asiakkaita vaille todettua tarvittavaa hoitoa, huoltoa tai palveluja.

Mitä tulee työryhmän toteamaan kuntien välisen yhteistoiminnan vaikeutumiseen tilanteissa, joissa lähettävän ja vastaanottavan kunnan palvelujen hinnoissa ja tuottamistavoissa on eroja tai jos valtionosuusero on lähettävän kunnan vahingoksi suuri, niin asia tulisi käsityksemme mukaan ratkaista ensisijaisesti siten, että palvelut järjestetään asiakkaan palvelusuunnitelmassa määriteltyä tarvetta vastaavalla tavalla.

Kuntalaskutuksesta säädettäväksi ehdotettuun lakiin työryhmä esittää säännöstä, jonka mukaan entisellä hoidon ja huollon kustannuksista vastaavalla kunnalla tulisi olla oikeus saada tietoja laskutuksen perusteena olevista henkilön saamista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista, niiden kustannuksista ja asiakkaalta perityistä maksuista sekä potilastiedoista. Luovutettavien tietojen osalta tulee säädöstasolla varmistua siitä, että luovutusoikeus koskee yksinomaan kuntalaskutusoikeuteen kiinteästi liittyviä ja siinä välttämättä tarvittavia salassa pidettäviä asiakastietoja.

Vaikka kuntalaskutus olisi neutraali laitoshoidon, asumispalvelujen ja perhehoidon välillä muodostuu sen rajaksi kotona annettavien palvelujen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikössä annettujen kuntalaskutuksessa huomioitavien palvelujen raja. Koska kuntalaskutus ei koskisi näitä palveluja, voi kuntalaskutus työryhmän käsityksen mukaan vähentää kunnan halua järjestää näiden henkiöiden palveluja kotona. Näkövammaisten Keskusliitto katsoo, että palvelujen järjestämistä ei pidä redusoida yksinomaan taloudelliseksi kysymykseksi, vaan koska kyseessä on monelta osin perusoikeuksia toteuttavista palveluista on niiden järjestämisen lähtökohtana oltava sosiaalihuollon asiakaslaissa (8 §) säädetyt sosiaalihuoltoa toteutettaessa ensisijaisesti huomioon otettavat periaatteet: asiakkaan etu, toivomukset ja mielipide sekä asiakkaan itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen.

NÄKÖVAMMAISTEN KESKUSLIITTO RY

Esko Jantunen
puheenjohtaja

Mauno Lehtinen
toimitusjohtaja